Stanowisko Krajowej Rady Spółdzielczej w odniesieniu do odpowiedzi Rządu Polskiego na skargę Krajowej Rady Spółdzielczej w sprawie nieprzestrzegania prawa Unii Europejskiej przez władze Rzeczypospolitej Polskiej.

1. UWAGI OGÓLNE

1.1. Uwzględniając komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie kontaktów ze skarżącym w odniesieniu do naruszeń prawa wspólnotowego (COM/2002/0141 final), w szczególności punkt 7 akapit 3 aneksu „kontakty ze skarżącym w odniesieniu do naruszeń prawa wspólnotowego”, w związku z odpowiedzią, reprezentowanego przez Ministerstwo Infrastruktury, Rządu Rzeczypospolitej Polskiej („Rząd”) na pismo nr ENTR/E3/Al/it D(2010)412637 z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie skargi Krajowej Rady Spółdzielczej na nieprzestrzeganie prawa Unii Europejskiej przez władze Rzeczypospolitej Polskiej („Odpowiedź”),poniżej przedstawiam stanowisko Krajowej Rady Spółdzielczej.

1.2. W ocenie Krajowej Rady Spółdzielczej, argumenty podnoszone przez Rząd w Odpowiedzi nie zasługują na uwzględnienie. Krajowa Rada Spółdzielcza pragnie również zwrócić uwagę, że Rząd nie ustosunkował się do znacznej części zarzutów skarżącej.

1.3. W związku z powyższym Krajowa Rada Spółdzielcza podtrzymuje skargę, zarzucając Rzeczypospolitej Polskiej naruszenie następujących przepisów prawa Unii Europejskiej:

1.3.1. art. 4 ust. 3 akapit 2 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”) – poprzez niepodjęcie środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia zobowiązań wynikających z aktów instytucji Unii, w szczególności, polegające na nieprzyjęciu przepisów, mających na celu wspieranie rozwoju spółdzielni w Polsce i realizację przez Rzeczypospolitą Polską tzw. obowiązków pozytywnych;

1.3.2. art. 4 ust. 3 akapit 3 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 3 ust. 3 tego Traktatu – poprzez podjęcie środków, które zagrażają urzeczywistnieniu społecznej gospodarki rynkowej, polegające na przyjęciu przepisów dyskryminujących spółdzielnie mieszkaniowe w porównaniu do innych podmiotów gospodarczych;

1.3.3. art. 6 ust.3 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 11 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – poprzez – poprzez nieproporcjonalne i nieuzasadnione interesem publicznym ograniczenie wolności zrzeszania się, w szczególności, polegające na pozbawieniu członków rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowych możliwości sprawowania mandatu przez więcej niż dwie kolejne kadencje oraz ustanowienie nadzoru administracyjnego nad działalnością spółdzielni mieszkaniowych;

1.3.4. art. 54 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – poprzez uznanie, w procesie ubiegania się przez spółdzielnie o dofinansowanie z Programów Operacyjnych (okres programowania 2007-2013), iż spółdzielnie nie stanowią przedsiębiorstw i nie mogą otrzymać dofinansowania.

2. ODPOWIEDŹ RZĄDU

2.1. W ocenie Rządu, „obowiązujące w przedmiotowym zakresie przepisy prawa krajowego są zgodne z prawem Unii Europejskiej i Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności”.

2.2. W Odpowiedzi Rząd odniósł się do zarzutów dotyczących:

2.2.1. art. 4 ust. 4¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych („Ustawa o Spółdzielniach Mieszkaniowych”) – nakazującego spółdzielniom mieszkaniowym rozliczanie kosztów przychodów dla każdej nieruchomości stanowiącej mienie spółdzielni, w przypadku gdy podobnego nakazu nie stosuje się do innych podmiotów zarządzających (państwowymi czy komunalnymi) zasobami mieszkaniowymi,

2.2.2. art. 8² ust. 3 Ustawy o Spółdzielniach Mieszkaniowych – zakazującego bycia członkiem rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej dłużej niż przez dwie kolejne kadencje oraz

2.2.3. art. 93a ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze – ustanawiającego nadzór administracyjny właściwego ministra do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nad działalnością spółdzielni mieszkaniowych.

2.3. Oznacza to, iż Rząd odniósł się wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 akapit 3 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 3 ust. 3 tego Traktatu (por. punkt 9.2.3 skargi) oraz naruszenia art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 11 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (por. punkt 9.2.4 skargi). Odpowiedź Rządu nie zawiera natomiast uzasadnionego stanowiska względem zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 akapit 2 Traktatu o Unii Europejskiej (por. punkt 9.2.2 skargi) oraz art. 54 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (por. punkt 9.2.5 skargi). Co więcej, chociaż w skardze zarzuca się naruszenie przez władze Rzeczypospolitej Polskiej przepisów prawa unijnego, Rząd skupił się na analizie konstytucyjności wybranych rozwiązań, przez co Odpowiedź w wielu miejscach na charakter nierelewantny.

2.4. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że Odpowiedź w swej podstawowej części zawiera opis wpływu na warunki działania spółdzielni mieszkaniowych transformacji ustrojowej dokonującej się w Polsce od 1989 r. W rezultacie, Odpowiedź pomija skutki decyzji podejmowanych przez władze Rzeczypospolitej Polskiej, które dyskryminują spółdzielnie mieszkaniowe w porównaniu do innych podmiotów gospodarczych i w ten sposób zagrażają urzeczywistnieniu społecznej gospodarki rynkowej.

3. STANOWISKO KRAJOWEJ RADY SPÓŁDZIELCZEJ W ODNIESIENIU DO ODPOWIEDZI RZĄDU

3.1. Naruszenie art. 4 ust. 3 akapit 3 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. Z art. 3 ust. 3 tego Traktatu

3.1.1. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 3 akapit 3 TUE, wyrażający tzw. zasadę lojalnej współpracy w aspekcie negatywnym, „Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”. Jak wskazano w skardze, wykładnia tego przepisu w zw. Z art. 3 ust. 3 TUE, w części dotyczącej społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności zmierzającej do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego, prowadzi do wniosku, że państwa członkowskie powinny powstrzymać się od podejmowania środków w prawie spółdzielczym (na poziomie krajowym), które zagrażałyby urzeczywistnianiu społecznej gospodarki rynkowej (na poziomie unijnym).

3.1.2. W ocenie Krajowej Rady Spółdzielczej, uchwalając art. 4 ust. 4¹ Ustawy o Spółdzielniach Mieszkaniowych, który nakazuje spółdzielniom mieszkaniowym rozliczanie kosztów przychodów dla każdej nieruchomości stanowiącej mienie spółdzielni, w przypadku gdy podobnego nakazu nie stosuje się do innych podmiotów zarządzających (państwowymi czy komunalnymi) zasobami mieszkaniowymi, władze Rzeczypospolitej Polskiej naruszyły tzw. zasadę solidaryzmu społecznego, a w rezultacie złamały zasadę lojalnej współpracy. Należy podkreślić, że zasada solidaryzmu spółdzielczego stanowi jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej, współtworzonej, między innymi, przez spółdzielnie mieszkaniowe. Ewentualne odstępstwa od niej mogą być zatem wprowadzane jedynie w sytuacjach wyjątkowych oraz wymagają szczegółowego uzasadnienia. Tymczasem Odpowiedź Rządu w przedmiotowym zakresie sprowadza się w praktyce do zacytowania przepisów różnych ustaw, które nie uzasadniają narzucenia spółdzielniom zasad odrębnego rozliczania bez poszanowania ich woli. W szczególności, uzasadnienia dla takiego rozwiązania nie stanowi powoływany przez Rząd art. 5 Ustawy o Spółdzielniach Mieszkaniowych. Nie ma bowiem przeszkód, aby pożytki przypadały właścicielom lokali poprzez zmniejszenie wysokości opłat ustalonych w oparciu uśrednione koszty.

3.1.3. Wypada zauważyć, że chociaż – jak wskazuje Rząd w Odpowiedzi – obowiązek odrębnego rozliczania nieruchomości nie dotyczy funduszu remontowego, to w sejmowym projekcie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (druk sejmowy nr 3494) zobowiązuje się już zarząd spółdzielni doprowadzenia odrębnie dla każdej nieruchomości „ewidencji i rozliczenia wpływów i wydatków funduszu remontowego” (por. art. 4 ust. 4 pkt 2 projektu).

3.1.4. Należy w tym miejscu wspomnieć, że 5 października 2010 r. wpłynęły do Sejmu projekty dwóch fundamentalnych dla ruchu spółdzielczego ustaw:

(a) o spółdzielniach (druk sejmowy nr 3493) oraz

(b) o spółdzielniach mieszkaniowych (druk sejmowy nr 3494).

3.1.5. Analiza przepisów obu projektów ustaw prowadzi do wniosku, że władze publiczne kontynuują w stosunku do spółdzielni działania, które są niezgodne, między innymi, z traktatową zasadą lojalnej współpracy. Nie jest zatem prawdą, że w Rzeczypospolitej Polskiej podejmowane są działania mające na celu poprawę warunków funkcjonowania spółdzielni. Przeciwnie – wprowadza się rozwiązania, które w sposób systemowy pogarszają warunki działania spółdzielni, obniżając ich zdolność konkurowania z innymi podmiotami gospodarczymi. Polski ustawodawca powinien powstrzymać się – w oparciu o art. 4 ust. 3 akapit 3 TUE – z przyjęciem przepisów naruszających prawo Unii Europejskiej, w tym w zakresie wolności zrzeszania (art. 6 ust. 3 TUE z zw. Z art. 11 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (por. poniżej).

3.1.6. W ocenie Krajowej Rady Spółdzielczej, nietrafne jest również stanowisko Rządu w odniesieniu do art. 17 ust. 1 pkt 44 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych. Zawarty w skardze zarzut dotyczący tego przepisu jest w pełni zasadny, ponieważ spółdzielnie mieszkaniowe – w przeciwieństwie do spółek prawa handlowego – płacą podatek od części swoich dochodów. Zwolnienie, które wynika z art. 17 ust. 1 pkt 44 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych dotyczy jednak tej części działalności spółdzielni, która nie osiąga dochodu (występuje nadwyżka kosztów nad przychodami). Tym samym spółdzielnie muszą zapłacić podatek również wtedy, gdy z tytułu prowadzenia statutowej działalności osiągają stratę. Sytuacja taka nie występuje w przypadku innych podmiotów gospodarczych.

3.2. Naruszenie art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 11 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

3.2.1. Należy przypomnieć, że w świetle prawa Unii Europejskiej stosunki między spółdzielnią a jej członkami są wyrazem przysługującej każdemu człowiekowi wolności zrzeszania. Wolność ta nie ma charakteru bezwzględnego, ingerencje prawodawcy krajowego muszą być jednak usprawiedliwione interesem publicznym oraz być proporcjonalne (zgodne z zasada proporcjonalności). Obok wartości interesu publicznego oraz proporcjonalności podejmowanych środków, granice ingerencji ustawodawcy pomagają również wyznaczyć zasady samorządności i samodzielności spółdzielni.

3.2.2. Wbrew Odpowiedzi Rządu, działania władz publicznych nie spełniają obu wskazanych powyżej warunków (nie są uzasadnione interesem publicznym i nie mają charakteru proporcjonalnego) oraz naruszają zasady samodzielności i samorządności spółdzielczej.

3.2.3. Zakaz bycia członkiem rady nadzorczej dłużej niż przez dwie kolejne kadencje ingeruje w wolność zrzeszania się w spółdzielniach mieszkaniowych, w zakresie dotyczącym biernego prawa wyborczego. Nie ma żadnego uzasadnienia dla wprowadzenia tego rodzaju zakazu, w szczególności, że – jak wskazuje Rząd w Odpowiedzi – istnieje ustawowa możliwość wielokrotnego wybierania danej osoby na członka rady nadzorczej. Co więcej, ograniczenie kadencyjności członków rady nadzorczej nie występuje w przypadku innych podmiotów, takich jak spółki prawa handlowego, stowarzyszenia czy fundacje. Mając na uwadze, że rolą państw członkowskich jest „prowadzenie sprzyjającej polityki i tworzenie ram prawnych odzwierciedlających naturę i zadania spółdzielni oraz uwzględniających spółdzielcze wartości i zasady” (por. Dokument Konsultacyjny Komisji Europejskiej z dnia 7 grudnia 2001 r. o przedsiębiorstwach spółdzielczych), jak również „stworzenie przyjaznego środowiska, które umożliwi spółdzielniom współuczestniczenie z innymi formami przedsiębiorczości na tej samej płaszczyźnie” (por. rozporządzenie Rady (WE) nr 1435/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie statutu spółdzielni europejskiej (SCE), władze Rzeczypospolitej Polskiej nie powinny przyjmować przepisów, które w porównaniu do regulacji dotyczących innych podmiotów są bardziej restrykcyjne dla spółdzielni.

3.2.4. Należy powtórnie przypomnieć, e chociaż tzw. akty prawa miękkiego – takie jak wspomniany powyżej Dokument konsultacyjny – nie posiadają mocy wiążącej, nie oznacza to, iż nie mają znaczenia prawnego. Nie ulega wątpliwości, że to nie forma aktu prawnego decyduje o znaczeniu norm w nim zawartych, lecz treść aktu, która może być „odszyfrowana” dopiero po jego analizie. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że sąd krajowy stosując przepisy prawa unijnego powinien odwoływać się nie tylko do przepisów traktatowych i aktów prawnie wiążących wydanych na jego podstawie, ale także – gdy zajdzie taka potrzeba – do przepisów aktów prawa miękkiego. Tę samą zasadę należy odnieść do organów władzy publicznej tworzących prawo. Kluczowe znaczenie ma wówczas cel wydania danego aktu prawa miękkiego i jego treść (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 210-212). Jak wskazano obszernie w skardze, brak szczegółowych regulacji dotyczących prawa spółdzielczego na poziomie unijnym wynikał z uznania przez organizacje spółdzielcze z siedzibą w Unii Europejskiej, w dacie wydania komunikatu z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie promowania spółdzielni w Europie (COM(2004) 18 final), iż krajowe przepisy nie stanowią istotnego ograniczenia działalności spółdzielni w państwach członkowskich. W rezultacie, Komisja nie zdecydowała się w 2004 r. na harmonizację ustawodawstw państw członkowskich w zakresie spółdzielczości. Komisja przyznała jednak, że przyjęte w 2003 r. rozporządzenie (WE) 1435/2003 stwarza władzom publicznym państw członkowskich okazje do rozpoczęcia inicjatyw zmierzających do poprawy prawa spółdzielczego oraz stworzenia bardziej przyjaznego środowiska do zakładania spółdzielni. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do umożliwienia spółdzielniom skutecznego konkurowania na równych prawach z innymi podmiotami gospodarczymi.

3.2.5. Działania polskiego ustawodawcy nie tylko nie umożliwiają takiej konkurencji, ale istotnie ją ograniczają. Świadczyć może o tym kolejne ograniczenie wolności zrzeszania – tj. ustanowienie nadzoru właściwego ministra do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej mieszkaniowej nad działalnością spółdzielni mieszkaniowych. W Odpowiedzi Rząd wskazał, że „sposób w jaki w art. 93a ups (chodzi o ustawę z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze) określono uprawnienia ministra do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej wobec spółdzielni mieszkaniowych nie pozwala ministrowi na podejmowanie wobec spółdzielni mieszkaniowych żadnych działań, bowiem określone tym przepisem uprawnienia nie mają charakteru władczego, nie SA to bowiem uprawnienia nadzorcze”. Abstrahując od tego, że stanowisko Rządu nie uzasadnia „konieczności” szczególnej roli Ministra Infrastruktury w stosunku do spółdzielni mieszkaniowych oraz pomija fakt, że jedynym podmiotem niepublicznym podlegającym Ministrowi są spółdzielnie mieszkaniowe (przy czym koszty wynikające z uprawnień w/w Ministra ponoszą członkowie spółdzielni. Krajowa Rada Spółdzielcza pragnie wskazać, że zgodnie z art. 123 projektu ustawy o spółdzielniach: „§ 1. Spółdzielnie i związki spółdzielcze podlegają nadzorowi właściwych ministrów (…). § 2. Organami nadzoru w rozumieniu ustawy są właściwi ministrowie i Komisja Nadzoru Finansowego. § 3. Organom nadzoru przysługują uprawnienia i obowiązki określone w ustawie. (…). Oznacz to, iż expressis verbis określono charakter uprawnień właściwego ministra względem spółdzielni, potwierdzając, że chodzi o nadzór administracyjny. Co więcej, rozszerzono go na wszystkie spółdzielnie i związki spółdzielcze. W ocenie Krajowej Rady Spółdzielczej tego rodzaju działania są sprzeczne z autonomią spółdzielni jako osoby prawnej typu korporacyjnego, będącej dobrowolnym zrzeszeniem swoich członków.

4. KONKLUZJA

Skarga Krajowej Rady Spółdzielczej na nieprzestrzeganie prawa Unii Europejskiej przez władze Rzeczypospolitej Polskiej jest zasadna. Odpowiadając na zarzuty skarżącej Rząd albo nie uzasadnił, dlaczego podejmuje działania polegające na dyskryminującym traktowaniu spółdzielni, albo nie odniósł się do nich w ogóle. Reasumując, postępowanie w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej powinno być kontynuowane. Komisja po uznaniu, że Rzeczpospolita Polska uchybiła jednemu z zobowiązań, które na niej ciążą na mocy Traktatów, powinna wydać uzasadnioną opinię w tym przedmiocie i skierować w przypadku, gdyby Rzeczpospolita Polska nie zastosowała się do opinii w terminie określonym przez Komisję, sprawę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zajęcie stanowiska przez Komisję Europejską jest koniczne, tym bardziej że w Parlamencie Polskim trwają prace legislacyjne nad dwoma projektami ustaw spółdzielczych, których treść jeszcze ostrzej ingeruje w spółdzielcze sprawy organizacyjne i ekonomiczne.

„Informacje i Komunikaty” nr 12/2010