Społeczna polityka mieszkaniowa oznacza na ogół redystrybucję dochodów na rzecz wspomagania wzrostu konsumpcji usług mieszkaniowych przez mniej zamożne grupy ludności. Termin „mieszkalnictwo socjalne” jest używany w węższym znaczeniu i dotyczy zespołu przedsięwzięć rządowych i samorządowych mających na celu zaopatrzenie gospodarstw domowych o niskich dochodach lub niewykazujących dochodów w mieszkania o skromnym standardzie i umiarkowanych cenach lub bezpłatnie. Cechą terminów „mieszkalnictwo społeczne” i „mieszkalnictwo socjalne” jest brak jednoznacznych definicji i kryteriów ich wyodrębnienia.

Celem opracowania jest próba zasygnalizowania odpowiedzi na pytanie, czy rozwój polityki dotyczącej społecznego mieszkalnictwa w okresie powojennym był w stanie sprostać nadziejom i oczekiwaniom społecznym w sytuacji ewoluującego rynkowego paradygmatu wzrostu ekonomicznego rozbudzającego te oczekiwania. Rozpatrywane są w związku z tym losy społecznego mieszkalnictwa w aspekcie cech, w tym zaniedbań, polityki mieszkaniowej w państwach Europy Zachodniej do lat 70, kiedy nastąpiło apogeum urzeczywistniania koncepcji państwa opiekuńczego. Wskazywane są następnie niewłaściwe, błędne wręcz kierunki polityki mieszkaniowej podporządkowanej, zwłaszcza od lat 80, rosnącemu wpływowi neoliberalizmu ekonomicznego. Mylne, nawarstwiające się poczynania polityki mieszkaniowej sprowadziły społeczne mieszkalnictwo do słabnącej w sumie mieszkaniowej pomocy socjalnej, stygmatyzującej najsłabiej sytuowane grupy społeczne. Stały się ponadto istotnym bezpośrednim czynnikiem doprowadzającym do wybuchu i pogłębiania się od 2008r. strukturalnego kryzysu światowego kapitalizmu.

Państwa nazywane jeszcze niedawno dojrzałymi gospodarkami rynkowymi dostarczają obecnie przykładów stanów i procesów ilustrujących rolę niewłaściwej polityki mieszkaniowej i spadającego znaczenia mieszkaniowego sektora publicznego w genezie i przejawach obecnego strukturalnego kryzysu kapitalizmu. Francja, w której model polityki mieszkaniowej ewoluuje od korporacyjnego do liberalnego, może być w tym zakresie dobitnym przykładem. Redukowanie społecznego mieszkalnictwa do niedostatecznej pomocy socjalnej jest także widoczne w Polsce dołączającej do świata zachodniego po 1989r.

Polityka mieszkaniowa w Europie Zachodniej do lat 70.

W dwóch kolejnych powojennych dekadach polityka mieszkaniowa nabiera w czołowych państwach Europy Zachodniej cech systemu interwencji publicznej, podporządkowanej mechanizmom gospodarki rynkowej opartej na teorii keynesowskiej oraz doktrynie państwa opiekuńczego. W okresie nienotowanej więcej pomyślności ekonomicznej lat 50. i 60. społeczne wymogi zaspokajania rozbudzonych potrzeb mieszkaniowych początkowo nie sprawiają w rozwiniętych zachodnioeuropejskich gospodarkach rynkowych zasadniczych problemów. Wykształcające się modele polityki mieszkaniowej sytuują wszakże mieszkanie w różnej roli ekonomicznej.

W modelu embrionalnym , zwłaszcza w Grecji, Portugali, Hiszpanii, mieszkanie jest w sumie zaniedbanym przez państwo i rynek dobrem pasywnym ekonomicznie, zdobywanym głównie własnymi staraniami poza sektorem publicznym. Przeciwstawny model kompleksowy, istniejący głównie w Holandii, Niemczech (b. RFN), Francji i państw nordyckich, zakłada stosunkowo największą odpowiedzialność państwa za inwestycje mieszkaniowe, stanowiące istotny czynnik stymulowania wzrostu ekonomicznego, także w sektorze prywatnym.

Mieszkaniowe instytucje publiczne i quasi-publiczne, nienastwione na zysk, są wspierane szeroko zakrojonymi wydatkami publicznymi. Sektor publiczny przyjmuje w tym modelu zbyt duży, jak pokaże przyszłość, finansowy ciężar społecznego budownictwa czynszowego. Pomimo państwowych zachęt dla sektora prywatnego budownictwo to ulega na przełomie lat 60. i 70. osłabieniu. Okazuje się przy tym za drogie dla części potencjalnych lokatorów. W modelu socjalnym, realizowanym przede wszystkim w Wielkiej Brytanii i Irlandii, a także w Szwajcarii oraz Belgii, mieszkanie jest w najwyższym wówczas stopniu dobrem ucieleśniającym kapitał, przy ostrożnie dozowanej stanem finansów publicznych pomocy dla niemogących go zdobyć na rynku. W modelach kompleksowym i socjalnym polityka mieszkaniowa podlega próbom wtłaczania w stymulowanie popytu i w konsekwencji wzrostu ekonomicznego w myśl dominującego wówczas keynesizmu.

Mankamentem jest w tym zakresie presja inflacyjna osłabiająca budownictwo społeczne i czyniąca finanse publiczne coraz mniej wydolnymi. Wykształcają się poza tym dwa główne modele mieszkalnictwa społecznego. Model masowy, stanowiący jakby część modelu kompleksowego, istnieje przede wszystkim w Skandynawii, Danii i Holandii. Model rezydualny, będący członem modelu socjalnego, rozwija się najlepiej w Wielkiej Brytanii i znacznie gorzej w pa[J1]ństwach o modelu embrionalnym. Modele masowy oraz rezydualny zyskują naprzemiennie relatywne uzasadnienie lub negację w przebiegu cykli koniunkturalnych, przesileń i kryzysów o różnej skali i głębokości, osłabiających miejsce i zadania sektora publicznego w kreowaniu wzrostu ekonomicznego.

Problemy wzrostu ekonomicznego wywołują mechaniczny nacisk na redukowanie sektora publicznego także w polityce mieszkaniowej. Rozpoczynają się regres budownictwa i prywatyzowanego publicznego zasobu mieszkaniowego oraz promowanie inwestycji mieszkaniowych w sektorze prywatnym. Model masowy zostaje wtedy zakwestionowany na rzecz modelu rezydualnego, którego realizowanie nie likwiduje niedoboru mieszkań społecznych. Rozwój społecznej polityki mieszkaniowej okazuje się jednak w obu modelach wtórny w stosunku do skali i tempa wzrostu ekonomicznego, co jest związane z niską rentownością lokowanego tam kapitału.

Polityka mieszkaniowa w państwach Europy Zachodniej prowadzona do lat 70. nie może zatem sięgać źródeł segregacji społeczno-przestrzennej towarzyszącej szybkiej urbanizacji lat 50. i 60. , stanowiącej o głównych zaniedbaniach w równoważeniu przestrzeni zamieszkanej. Od czasu zwolnienia wzrostu ekonomicznego lat 70. nadzieją w aspekcie zmniejszania tej segregacji napawają wszakże głosy podnoszące znaczenie działań proekologicznych, zwiastujących ideę rozwoju trwałego.

Polityka mieszkaniowa w Europie Zachodniej od lat 80.

Załamanie wzrostu ekonomicznego oraz przeciwdziałające inflacji monetarystyczne cięcia wydatków publicznych i wysokie stopy procentowe utrwalają niedobór publicznego zasobu czynszowego, w tym socjalnego. Dochodzenie do czynszu ekonomicznego, zapewniającego opłacalność inwestycji mieszkaniowych, odbywa się przy obniżaniu dotacji budżetowych centralnych, a także terenowych. Prywatyzacja najlepszych mieszkań czynszowych w sektorze publicznym, bazująca ze względów politycznych na wysokich bonifikatach w stosunku do wartości rynkowej tych nieruchomości, pogarsza standard zasobu pozostającego w tym sektorze.

Ponadto wyprowadzanie dochodów z prywatyzacji poza mieszkaniowy sektor publiczny zakreśla granice oddziaływania tej akcji do promowania wzrostu ekonomicznego. Promowanie to odbywa się głównie przez popieranie sfery prywatnej w zakresie budownictwa mieszkaniowego, co napotyka poważne problemy w przypadku mieszkań dla słabo i średnio sytuowanej ludności. Ostające się zagęszczone mieszkania i osiedla mieszkaniowe w sektorze publicznym wzbudzają niezadowolenie lokatorów wynikające z ilościowych i jakościowych niedostatków społecznego zasobu czynszowego, stanowiących istotny czynnik niezrównoważonego rozwoju przestrzeni zamieszkanej.

Te błędne kierunki polityki mieszkaniowej wciągają bezpośredniego i w nadmiernej – jak się okaże – mierze część średnio i słabo sytuowanej ludności w próby podtrzymywania wzrostu gospodarczego. Wciąganie to odbywa się przez spekulacyjne procedury bankowo-finansowe, dające miraż szybkiej własności mieszkaniowej ludności o niedostatecznej zdolności kredytowej i bogacenia się na bazie kapitału tkwiącego we własnych nieruchomościach. Ów miraż rozciąga się na perspektywę lepszego środowiska zamieszkania, gdyż jest oparty na jednorodzinnej zabudowie mieszkaniowej.

Mechanizm ten powoduje zmniejszanie się przestrzeni publicznej o istotniejszych walorach przyrodniczo-ekologicznych i pogłębia niedostatek tanich terenów pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Polityka mieszkaniowa oparta na takim mirażu, złączona z polityką miejską i innymi, przekształca się w latach 80. w składnik gospodarki rynkowej podlegający rygorom efektywności stricte ekonomicznej.

Wobec przedstawionych zmian i zależności do przełomu XX i XXI wieku wyrazistość modeli polityki mieszkaniowej maleje mimo nowego nazewnictwa. W latach 90. zostają wyodrębnione modele: rudymentarny, liberalny, korporacyjny i socjaldemokratyczny.

Model rudymentarny odpowiada, razem z reprezentującymi go państwami, poprzedniemu modelowi embrionalnemu, natomiast model liberalny – socjalnemu. W modelu korporacyjnym z domieszką cech konserwatywnych (Austria, Francja, Niemcy i Włochy, przede wszystkim północne) pośrednia publiczna interwencja w stosunki mieszkaniowe – równoległa ze wspieraniem własności prywatnej – jest powiązana z przynależnością do społeczno-zawodowych stowarzyszeń itp. Główny nurt polityki mieszkaniowej ewoluuje wraz z miejscem i rolą sektora publicznego – od modelu korporacyjnego do liberalnego, bardziej przyczyniającego się w myśl neoliberalizmu do wzrostu ekonomicznego. Spektakularnym przykładem jest pod tym względem Francja. W modelu socjaldemokratycznym (Dania, Norwegia, Szwecja, Holandia) państwo stara się ograniczać, ale już tylko pośrednio, wpływ rynku na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych uboższej ludności.

Na początku XXI wieku występuje już niewielkie zróżnicowanie orientacji polityki mieszkaniowej między państwami o wskazanych modelach. Ekonomiczna rola mieszkania upodabnia się. Wąsko rozumiana ekonomika rynku mieszkaniowego decyduje o zbieżnej polityce w stosunku do mieszkalnictwa społecznego skierowanej na model rezydualny. Model ten sytuuje mieszkalnictwo społeczne jako działalność socjalną, łagodzącą konflikty społeczne wywoływane konkurencją i ekspansją ekonomiczną. Model rezydualny wpisuje się dobrze w logikę kapitalizmu zakładającą kryzysy. Zwolennicy ekonomii neoliberalnej widzą w kryzysach naturalny przejaw dojrzewania kapitalizmu skazanego na wzrost ekonomiczny, ograniczanie interwencji mieszkaniowej i redukującego wynajem w sektorze publicznym.

Nasilona od lat 90. deregulacja rynku kredytów hipotecznych udzielanych z rosnącym spekulacyjnym zyskiem, nakręcając popyt mieszkaniowy i kreując wzrost ekonomiczny, wywołuje wzrastanie cen domów i mieszkań, które są nabywane za kolejne kredyty. Udziela się kredytów na spłatę poprzednio zaciągniętych. Mechanizm ten, finansowany środkami publicznymi, początkowo się ziszcza. Nadużywanie kredytów na upowszechnianie indywidualnej własności mieszkaniowej jest bezpośrednią przyczyną przerwania tej spirali i wybuchu w 2007r. kryzysu – najpierw w Stanach Zjednoczonych.

Sprawdza się tu zatem obserwacja, że inwestycje mieszkaniowe wyprzedzają zmiany zachodzące we wzroście gospodarczym. Kryzys szybko rozprzestrzeniający się kanałami bankowo- finansowymi, dotykający większość państw zaawansowanej gospodarki rynkowej, kumuluje błędy neoliberalnej presji na wzrost ekonomiczny.

Wielka Brytania, Irlandia oraz inne państwa Europy Zachodniej, mające realne procesy gospodarcze wysoce uzależnione od sektora bankowo-finansowego, realizujące politykę mieszkaniową zgodnie z modelem socjalnym i uruchamiające w latach 90. spiralę pożyczek hipotecznych, odczuwają kryzys raptownie i najgłębiej. Podobnie jest w Hiszpanii i Portugalii, państwach o modelu rudymentarnym z coraz silniejszą rolą rynku dewelopera. W Szwecji, kontynuującej poddawany mutacjom model socjaldemokratyczny, skutki kryzysu są opóźnione i łagodniejsze. Szybko dopasowuje się przy tym do kryzysu zagrażającego jak nigdy dotąd kapitalizmowi tezę, że wartość nieruchomości cechuje się niestabilnością, a kryzysy mają podłoże wyłącznie finansowe.

Mimo rozwoju koncepcji rozwoju trwałego, rynkowy paradygmat wzrostu, korzystny przez dekady dla najbogatszych państw oraz grup społecznych, podcina wraz z kryzysem także ich rozwój. Przy takim paradygmacie polityce mieszkaniowej daleko do wydatniejszego podbudowywania rozwoju trwałego. Daleko choćby do służenia postulatowi gospodarki rynkowej odznaczającej się społeczno-ekologicznym porządkiem ramowym, związanym z interwencją publiczną. Polityka ta podporządkowana jest - jak i inne dziedziny aktywności społeczno-gospodarczej – wytwarzaniu zysku w kontekście konkurencyjności, a nie współdziałania.

Prof. dr hab. Maciej Cesarski

Instytut Gospodarstwa Społecznego SGH

Źródło: „Domy Spółdzielcze” Nr 7/2017

FOTO: archiwum GSM