Szanowny Panie Marszałku,

Na wstępie informuję, iż zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 z późn. zm.) zwanej dalej „ustawą” drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z obowiązującymi przepisami obowiązki w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy w pierwszej kolejności nie do właściciela, lecz do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga. Dopiero gdy teren nie ma zarządcy, wymienione wyżej obowiązki spoczywają na właścicielu terenu – art. 8 ust. 2 ustawy. Finansowanie ww. zadań należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. Zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem tych połączeń należą do zarządcy drogi publicznej.

Ze względu na swój charakter właścicielami drogi wewnętrznej może być zarówno podmiot publiczny (np. jednostka samorządu terytorialnego), jak i prywatny.

Należy zauważyć, iż zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Gd 419/12 cyt. „ Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny ( Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwe lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.”

Zatem generalnie, aby korzystać z drogi wewnętrznej konieczne jest uzyskanie zgody podmiotu zarządzającego terenem, przy czym w przypadku drogi stanowiącej własność podmiotu publicznoprawnego jej udostępnienie powinno odbywać się na zasadach równości. Należy również mieć na uwadze, iż jeżeli dana droga jest ogólnodostępna i spełnia kryteria pozwalające zaliczyć ją do kategorii dróg publicznych wówczas możliwe jest jej zaliczenie do kategorii dróg publicznych.

W kwestii zasad korzystania z dróg publicznych należy wyjaśnić, że na podstawie art. 10 ust. 7 i 10a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137 z późn. zm.) zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Podmioty, ustalając organizację ruchu na drogach wewnętrznych, są obowiązane stosować znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Nadzór w tym zakresie należy do właściwego wojewody – art. 10 ust. 2 niniejszej ustawy.

Ponadto w myśl art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 z późn. zm. ) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w przytoczonym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Oczywistym jest zatem, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga czy ścieżka.

Należy również dodać, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej.

Natomiast odnośnie dojazdu do nieruchomości informujemy również, iż zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2011r. Nr 230 poz. 1370) służebność drogi koniecznej może być ustanowiona na rzecz nieruchomości, która nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej) lub nie ma odpowiedniego dostępu do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich. Właściciel takiej nieruchomości może domagać się ustanowienia za wynagrodzeniem drogi koniecznej w postępowaniu cywilnym przed sądem. Jak wynika z postanowienia Sądu Najwyższego z 18 listopada 1998r. (II CKN 45/98) art. 145 k.c. nie jest źródłem roszczeń o ustanowienie służebności drogi, zapewniającej łatwiejsze korzystanie z nieruchomości, lecz stanowi jedynie podstawę prawną żądania ustanowienia drogi koniecznej (niezbędnej), zapewniającej dostęp do drogi publicznej. Ustanowienie służebności może nastąpić nie tylko wtedy, gdy nieruchomość w ogóle nie ma dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, ale także, gdy dostęp istnieje, jednak jest nieodpowiedni. Kodeks cywilny w żadnym miejscu nie definiuje pojęcia „nieodpowiedni”. Stąd też w praktyce o tym, czy nieruchomość ma zapewniony dojazd odpowiedni czy nieodpowiedni, decydowały będą okoliczności konkretnego przypadku. Można przyjąć, że dostęp do nieruchomości zostanie uznany za nieodpowiedni, gdy np. nie da się z niego korzystać tak, aby możliwe było użytkowanie nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Przy przeprowadzaniu drogi koniecznej art. 145 par. 3 Kodeksu Cywilnego nakazuje uwzględniać interes społeczno-gospodarczy. W praktyce oznacza to, że uwzględnianie interesu społeczno-gospodarczego przy przeprowadzaniu drogi koniecznej sprowadza się do takiego wytyczania drogi, które eliminować będzie zarzewie konfliktów i przyszłe spory między zainteresowanymi. Ustawa z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2013r., poz. 880) w art. 626 par. 1 i 2 mówi, że: „ przed wydaniem postanowienia o ustanowieniu drogi koniecznej sąd powinien przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości, chyba że okoliczności istotne dla wytyczenia drogi koniecznej są niesporne i niewątpliwe albo przeprowadzenie dowodu nie jest potrzebne z innych przyczyn”. Właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje wynagrodzenie za ustanowienie służebności drogi koniecznej, chociaż nie poniósł z tego tytułu żadnej szkody. Jeżeli jednak szkodę taką poniósł, jest obowiązany wykazać jej wysokość – postanowienie Sądu Najwyższego z 8 maja 2000r. (V CKN 43/00).

Mając na uwadze powyższe resort infrastruktury i rozwoju nie widzi potrzeby zmiany definicji „drogi wewnętrznej” zawartej w ustawie o drogach publicznych pod względem sprecyzowania przepisów dotyczących dostępu do drogi publicznej.

Z poważaniem

Zbigniew Rynasiewicz

Sekretarz Stanu

Źródło: „Informacje i Komunikaty” Nr 3/2015 Związku Rewizyjnego Spółdzielni Mieszkaniowych RP.