W światowej gospodarce ogromne znaczenie mają nie tylko indywidualne, ale również i zbiorowe formy, wśród których mamy także różne formy spółdzielczości. Spółdzielczość pojawiła się w Europie (najpierw w Anglii) już w I połowie XIX wieku, a jej rozwój nastąpił w II połowie XIX wieku.

Rangę gospodarczą spółdzielni podkreśla art. 54 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, nadając im takie samo znaczenie, jakie mają spółki cywilne lub handlowe. Statutowi spółdzielni europejskiej mogącej prowadzić działalność w całej Unii Europejskiej, przy zastosowaniu jednej osobowości prawnej i związaniu tymi samymi przepisami, poświęcone jest specjalne rozporządzenie Rady Wspólnoty Europejskiej z 22 lipca 2003r. nr 1435/2003/WE. W wykonywaniu tego rozporządzenia Rady wydana została u nas ustawa z dnia 22.07.2006r. o spółdzielni europejskiej.

W Polsce spółdzielczość zaczęła się rozwijać, tak jak w całej Europie, od I połowy XIX wieku. Rozwój ten był kontynuowany po odzyskaniu niepodległości w 1918r., w II Rzeczypospolitej. Po II wojnie światowej, w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, rozbudowano spółdzielczość i włączono do ogólnonarodowego systemu gospodarki planowej. Własność spółdzielczą uznano za formę (obok własności państwowej) własności społecznej, a spółdzielnie zaliczono do tak zwanych jednostek gospodarki uspołecznionej. Spółdzielczość, poprzez wprowadzenie obowiązku przynależności każdej spółdzielni do odpowiedniego ogólnokrajowego związku, została scentralizowana. Odtąd miała realizować powierzone jej w ramach systemu nakazowo-rozdzielczego zadania społeczno-gospodarcze, otrzymując na to odpowiednią pomoc Państwa i korzystając ze specjalnych ulg i przywilejów. Doprowadziło to do zbiurokratyzowania struktur spółdzielczych i alienacji ich członków.

W latach 80. stopniowo wprowadzono zmiany w funkcjonowaniu dotychczasowego modelu gospodarki nakazowo-rozdzielczej. I tak usunięto przeszkody w łączeniu środków pochodzących z różnych sektorów własnościowych (własności społecznej, prywatnej oraz kapitału zagranicznego). Spółdzielniom zezwolono na zakładanie i uczestnictwo w spółkach osobowych i kapitałowych. Zniesiono obowiązek zrzeszania się spółdzielni w centralnych związkach spółdzielczych, obowiązek uzyskiwania opinii centralnego związku spółdzielczego o celowości utworzenia spółdzielni, zmiany jej statutu oraz podzielenia się spółdzielni, wprowadzono pokrywanie kosztów uczestnictwa w innym związku niż związek centralny z nadwyżki bilansowej, a nie w ciężar kosztów spółdzielni, zwiększono motywacyjną rolę oprocentowania udziałów członkowskich w spółdzielniach ( poprzez nieograniczanie wysokości ich oprocentowania), zniesiono obligatoryjność tworzenia scentralizowanych funduszy rozwoju w centralnych związkach spółdzielczych.

Następował więc powrót do źródeł spółdzielczości i spółdzielni jako pełnoprawnych, samodzielnych podmiotów obrotu gospodarczego. Po 1989r. PRL zastąpiła III Rzeczypospolita. W ramach transformacji wprowadzono w pełnym zakresie gospodarkę rynkową. Spółdzielczość uznano za relikt peerelowskiego systemu nakazowo-rozdzielczego. Radykalne, niekorzystne zmiany w ustawodawstwie spółdzielczym spowodowały, że już w 2005 roku pozostało tylko 50% dawnego potencjału spółdzielczego.

I tak spółdzielnie produkcji rolnej podzieliły los likwidowanych państwowych gospodarstw rolnych. Zaczęła zanikać spółdzielczość pracy, w tym spółdzielnie pracy inwalidów i spółdzielnie przemysłu ludowego i artystycznego, spółdzielnie rzemieślnicze, spółdzielnie kółek rolniczych. Nastąpiła degradacja Spółdzielni Spożywców „Społem” ( potencjalnego konkurenta szybko rozrastających się supermarketów), spółdzielni gminnych Zaopatrzenia i Zbytu „Samopomoc Chłopska” (konkurentów dla pośredników wyzyskujących rolników), spółdzielni ogrodniczych i pszczelarskich itd. Ostały się banki spółdzielcze, zaczęły się rozwijać Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo-Kredytowe ( chociaż ostatnio uchwalono wobec nich nowe, restrykcyjne rozwiązania), niektóre spółdzielnie mleczarskie i spółdzielnie mieszkaniowe, w których mieszka 10 milionów ludzi.

W 2000r. wprowadzono jednak radykalne zmiany w spółdzielczości mieszkaniowej poprzez kolejną nowelizację ustawy z 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze i wydanie specjalnej ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych.

Nowe rozwiązania, chociaż tego wprost nie deklarują, zmierzają do stopniowej likwidacji spółdzielczości mieszkaniowej. Budzi to zasadnicze zastrzeżenia natury konstytucyjnej oraz wyraźnie koliduje z rozwiązaniami dotyczącymi autonomii osób prawnych, jakimi są spółdzielnie oraz ochrony ich praw majątkowych na czele z własnością. To wyjaśnia dlaczego Trybunał Konstytucyjny wydał w okresie od wejścia w życie ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych do chwili obecnej już kilkanaście wyroków. Są to wyroki: z 29 maja 2001r., sygn. akt K 5/01; z 30 października 2001r., sygn. akt K 33/00; z 30 marca 2004r., sygn. akt K 32/03; z 20 kwietnia 2005r., sygn. akt K 42/02; z 21 grudnia 2005r., sygn. akt SK 10/05; z 15 lipca 2009r., sygn. akt K 64/07; z 17 grudnia 2008r., sygn. akt P 16/08; z 14 lutego 2012r., sygn. akt P 17/10; z 19 czerwca 2012r., sygn. akt P 27/10; z 27 lipca 2012r., sygn. akt P 8/12; i z 27 czerwca 2013r., sygn. akt K 36/12.

Poszczególne wyroki dotyczą kazuistycznych rozwiązań, omówienie każdego z nich wymagałoby specjalnego opracowania. Stąd należy skoncentrować się na założeniach, których konsekwencją są szczegółowe regulacje. Z kolei ustalone założenia ustawodawcze należy skonfrontować z przesłankami leżącymi u podstaw rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. Pozwoli to wyjść poza kazuistykę i zarysować linię orzeczniczą Trybunału w sprawach spółdzielni mieszkaniowych. Trafność tej linii będzie można poddać autorskiej ocenie.

Z obejmującej całą spółdzielczość ustawy z 16 września 1982r. – „Prawo Spółdzielcze” wyodrębniono spółdzielnie mieszkaniowe. Wydawać by się mogło, że po to, aby zapewnić im odpowiednie udogodnienia i przywileje, skoro służą one rozwiązywaniu jednego z najważniejszych problemów społecznych, za który odpowiada Państwo – zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mniej zamożnych obywateli, których nie stać na własny dom lub kupno odrębnego lokalu w budynku wielomieszkaniowym. Tymczasem wydano ustawę z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych po to, aby doprowadzić – jak już zasygnalizowano – do ich stopniowej likwidacji. Ta stopniowa likwidacja – jak wykazuje analiza treści ustawy – opiera się na określonych założeniach. I tak ustawa z 15 grudnia 2000r. w jej pierwotnym brzmieniu zniosła możliwość zawarcia ze spółdzielnią umowy o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Połączono z tym obowiązek przekształcania na każdy wniosek członka spółdzielczego lokatorskiego i własnościowego prawa do lokalu w odrębną własność lokalu. Dla realizacji tych antyspółdzielczych celów ograniczono rolę statutów związanych ze spółdzielczą samodzielnością i samorządnością, zastępując ich postanowienia nakazami ustawowymi.

Wprowadzono stałą możliwość przeciwstawiania się członków, także na drodze sądowej, uchwałom wybranych przez nich samych organów spółdzielni (przede wszystkim w zakresie przymusowego przekształcania spółdzielczych praw do lokalu w odrębną własność lokalu na preferencyjnych, nierynkowych warunkach). W ten sposób spółdzielnie zostały pozbawione podstawowych atrybutów swojej osobowości prawnej, co doprowadziło do chaosu w ich zarządzaniu i wywołało lawinę związanych z tym sporów sądowych.

Niestety te zmiany zaaprobował, przy pewnych zastrzeżeniach, Trybunał Konstytucyjny w wyrokach: z dnia 29 maja 2001r., sygn. akt K 5/01 i z dnia 30 października 2001r., sygn. akt K 33/00. Pewną reakcją na niekonstytucyjne zmiany w modelu spółdzielczości mieszkaniowej była ustawa z 19 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz innych ustaw. Wskazana ustawa zachowała rozwiązania z pierwotnego tekstu ustawy z 15 grudnia 2000r., których konstytucyjność potwierdził Trybunał.

Pozostał więc zarówno ustawowy obowiązek przekształcania na każdy wniosek członka lokatorskiego lub własnościowego prawa do lokalu w odrębną własność, jak i nieznana w prawie cywilnym zasada eliminacji przez „prawo silniejsze” – własność „praw słabszych”, za jakie uznano spółdzielcze prawa do lokalu. Cofnięto jednak zakaz ustanawiania (istniejącego ponad 40 lat) spółdzielczego, własnościowego prawa do lokalu, co wskazywało, że ustawodawca widzi potrzebę dalszego istnienia, a nie likwidacji spółdzielczości mieszkaniowej. Złagodzono też szereg restrykcji traktujących spółdzielnie jako niepełnoprawnego, bo dyskryminowanego, uczestnika obrotu mieszkaniowego.

Te złagodzone kompromisowe rozwiązania zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego przez zwolenników konsekwentnej, chociaż „pełzającej” likwidacji spółdzielczości mieszkaniowej. W sprawie kazuistycznych rozwiązań wprowadzonych ustawą z 19 grudnia 2002r. Trybunał wydał wyroki: z 30 marca 2004r., sygn. akt K 32/03; z 20 kwietnia 2005r., sygn. akt K 42/02; z 15 lipca 2009r., sygn. akt K 64/07. W zaskarżonych przepisach Trybunał dokonał pewnych korekt oraz deregował wiele rozwiązań z kompromisowej regulacji z 19 grudnia 2002r. jako jego zdaniem utrudniających przekształcenie praw spółdzielczych do lokalu w odrębną własność oraz traktujących własność lokalu w spółdzielczym domu wielomieszkaniowym jako „prawo alternatywne”, a nie „prawo silniejsze”.

W nawiązaniu do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2007 roku dokonano kolejnej nowelizacji ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych. W ustawie z 14 czerwca 2007r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw powrócono do wszystkich założeń pierwotnego tekstu ustawy z 15 grudnia 2000r., a w wielu kwestiach jeszcze zaostrzono restrykcje skierowane do spółdzielni. I taj najemcy mogą ponownie uzyskać tylko prawo do własności lokalu, a nie alternatywnie także spółdzielcze prawa do lokalu. Uznano, że wyłącznie odrębna własność zapewnia swobodę ekonomiczną dysponowania mieszkaniem, mimo że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest zbywalne, dziedziczne i podlega wpisowi do Księgi Wieczystej. W myśl założeń nowelizacji z 2007r. tylko odrębna własność ma zapewnić „należytą ochronę uprawnionego w stosunkach ze spółdzielnią mieszkaniową” traktowaną jako wrogie, obce mu ciało. Określono korzystniejsze niż dotychczas przesłanki finansowe roszczenia o przeniesienie własności zajmowanego lokalu nieodpłatnie przejętego przez spółdzielnię mieszkaniową itp. Te ustawowe zmiany w modelu spółdzielczości mieszkaniowej wywołały lawinę sporów znajdujących swój epilog w sądach powszechnych. Przy ich rozstrzygnięciu sądy nie mogąc sobie poradzić ze sprzecznością wielu rozwiązań ustawicznie nowelizowanej ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielczości mieszkaniowej z Kodeksem cywilnym i Konstytucją, skierowały do Trybunału szereg pytań prawnych.

W odpowiedzi na te pytania Trybunał wydał dotychczas wyroki: z 17 grudnia 2008r., sygn. akt P 16/08; z 14 lutego 2012r., sygn. akt P 17/10; z 19 czerwca 2012r., sygn. akt P 27/10 i z 27 lipca 2012r., sygn. akt P 8/12. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił w większości zastrzeżeń sądów co do konstytucyjności rozwiązań opartych na założeniu stopniowej likwidacji spółdzielczości mieszkaniowej poprzez preferencyjne (ignorujące ceny rynkowe) uwłaszczanie się członków i najemców mieszkań spółdzielczych na majątku spółdzielni. Zastrzeżenia sądów powszechnych podzielił Sąd Najwyższy w swoim sprawozdaniu z działalności w 2012r. zgłaszając (określony jako niezwykle pilny) postulat uchwalenia nowej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w pełni zgodnej z Kodeksem cywilnym i Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie – jak już wskazano – zaakceptował wszystkie antyspółdzielcze założenia ustawy z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Należy więc ocenić konstytucyjność takiej linii orzeczniczej.

I tak, wbrew stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, Państwo nie ma pełnej swobody ingerencji w sprawy dotyczące podstawowych założeń każdej osoby prawnej. O tym mogą decydować tylko statutowe organy danej osoby prawnej. Nie można więc akceptować narzuconych spółdzielniom mieszkaniowym rozwiązań ustawowych dających członkom prawo prowadzenia sądowych sporów z własnymi organami traktowanymi jako „osoby trzecie’ (ciała całkowicie im obce). Członkowie mogą zrezygnować ze swego członkostwa i wycofać – zgodnie z ogólnymi zasadami prawnymi – swoje udziały i przysługujące im inne prawa majątkowe. Niedopuszczalne są więc rozwiązania, że będąc dalej członkiem można skutecznie domagać się uwłaszczenia na mieniu własnej spółdzielni, bez zgody pozostałych członków. Tak samo nie można zgodzić się z Trybunałem, że spółdzielniom można było narzucać obowiązek dopuszczania do uczestnictwa i korzystania z jej świadczeń osób niebędących członkami. Pozostaje to w sprzeczności z istotą każdej osoby prawnej. Trybunał nie pamięta, że samodzielność i samorządność spółdzielczości powinna wyznaczać ustawodawcy granice ingerencji w jej interna.

Podlegająca ocenie co do swej konstytucyjności ustawa z 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych obciąża spółdzielnie dodatkowymi nakazami i zakazami o charakterze publiczno-prawnym, których nie stosuje się do innych prywatnych osób prawnych. Spółdzielnie nie są publicznymi osobami prawnymi, są także prywatnymi osobami prawnymi. Stosowanie więc tylko do nich różnych ograniczeń administracyjnych narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji). Rozwiązań prawnych nie można bowiem tworzyć na podstawie doniesień o patologiach w funkcjonowaniu niektórych spółdzielni.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w sprawach spółdzielni mieszkaniowych nie respektuje tego też, że Konstytucja nie daje podstaw do różnicowania ochrony własności i innych praw majątkowych w zależności od tego, czy przysługują spółdzielniom czy innym osobom prawnym i osobom fizycznym. Art. 64, tak jak art. 21 Konstytucji, chroni każdą własność i wszystkie prawa majątkowe. Stąd pełnym respektem ze strony ustawodawcy musi się cieszyć i własność spółdzielcza, i prawa spółdzielcze (lokatorskie lub własnościowe) do lokalu. Ich ograniczenia są dopuszczalne tylko w ramach zakreślonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc kiedy nie narusza to istoty tych praw i jest konieczne dla bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

W tym nie mieści się akceptowana przez Trybunał Konstytucyjny tendencja ustawodawcza określana jako stopniowe „wygaszanie” spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, „rozbijanie” spółdzielczych molochów i „ograniczanie” władzy prezesów. Konstytucja nie przewiduje też, godzącego w istotę własności, prawa członka spółdzielni do preferencyjnego samouwłaszczania się na mieniu spółdzielczym, czyli mieniu pozostałych członków spółdzielni.

Funkcjonowanie całej spółdzielczości, a więc i spółdzielczości mieszkaniowej, opiera się na wolności zrzeszania się, o której mówi art. 12 i art. 58 Konstytucji. Wspiera to jeszcze zawarta w Konstytucji zasada pomocniczości. Zgodnie z tą zasadą władza publiczna powinna wspierać ruchy społeczne (a więc i spółdzielczość jako ruch społeczny) i koordynować ich działania dla dobra wspólnego. Działalność spółdzielczości jako ruchu społeczno-gospodarczego mieści się w szeroko pojętej konstrukcji społeczeństwa obywatelskiego.

Trybunał w swoim orzecznictwie pomija to, że spółdzielczości nie mogą być narzucane niekorzystne rozwiązania pozbawiające je atrybutów samodzielności i samorządności czy traktujące spółdzielnie jako niepełnoprawnych podmiotów obrotu gospodarczego.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w sprawie spółdzielczości mieszkaniowej nigdy nie odwołało się do tego, że spółdzielczość stanowi ważny element społecznej gospodarki rynkowej, o której mówi art. 20 Konstytucji. Idea społecznej gospodarki rynkowej (ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej) wyrosła na gruncie dwóch doktryn: chrześcijańsko-demokratycznej i socjaldemokratycznej. Ma ona godzić elementy liberalizmu ekonomicznego (opartego na własności i wolności gospodarczej) z solidarnością, dialogiem i współpracą, których znaczenie podkreśla Preambuła naszej Konstytucji. Wprost wiąże się to z międzynarodowymi zasadami ruchu spółdzielczego. Tak samo jak z określonym w art. 2 in fine Konstytucji ustrojem społecznym Rzeczypospolitej Polskiej mającym „urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej”.

Bezpośrednio do spółdzielczości mieszkaniowej odnosi się norma programowa, jaką jest art. 75 ust. 1 Konstytucji. Stanowi ona, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.

Wbrew temu, co implicite przyjął w swoim orzecznictwie dotyczącym spółdzielczości mieszkaniowych Trybunał Konstytucyjny, nie chodzi więc tylko o własność, ale o szeroko rozumiane uprawnienia do zajmowania lokalu mieszkalnego. Uprawnienia mające określoną trwałość w czasie i taką ochronę prawną, która pozwalałaby przyjąć, że dana osoba ma zaspokojone swoje potrzeby mieszkaniowe. W grę wchodzi więc zarówno najem lokali w domach wielomieszkaniowych ( stanowiących własność osób prywatnych, gmin, Skarbu Państwa), jak i spółdzielcze prawa do lokalu (lokatorskie lub własnościowe), obok odrębnej własności lokali w domach starych i nowych zbudowanych przez różnych inwestorów.

Przesądzający o kształcie prawa mieszkaniowego art. 75 ust. 1 Konstytucji nie preferuje żadnej z form prawnych służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. W tej sytuacji ustawa z 15 grudnia 2000r. o spółdzielczości mieszkaniowej narzucając zastępowanie spółdzielczych praw do lokalu odrębną własnością lokalu jako „prawem silniejszym”, wypierającym spółdzielcze „prawa słabsze”, nie ma podstaw konstytucyjnych, mimo że jest niefortunnie aprobowana przez Trybunał Konstytucyjny.

Przy spółdzielczych prawach do lokalu i odrębnej własności lokalu pozostaje do rozwiązania ten sam istotny problem: jak w budynkach wielomieszkaniowych utrzymać w należytym stanie części budynku przeznaczone do wspólnego użytku. Lepsze rozwiązanie, sprawdzone przez dziesięciolecia, ma niewątpliwie spółdzielczość mieszkaniowa, którą chce się przymusowo likwidować. Członkowie spółdzielni opierają prawo do swego lokalu na obciążającym własność spółdzielczą, rozbudowanym ograniczonym prawie rzeczowym ( w jego ramach przejmują najważniejsze uprawnienia quasi właścicielskie do lokalu) lub w oparciu o dożywotnie obligatoryjne prawo o wzmocnionej właścicielskiej ochronie. Z części budynku przeznaczonej do wspólnego użytku korzystają dzięki uprawnieniom związanym z ich członkostwem w spółdzielni. Właściciele odrębnych lokali w domu wielomieszkaniowym w stosunku do części przeznaczonej do wspólnego użytku dysponują określonymi udziałami we współwłasności przymusowej, jaką musi być objęta ta wspólna część. Muszą więc dopiero sami stworzyć jakąś formę zarządu przymusową współwłasnością. Stawia to przed nimi duże wymagania faktyczne oraz prawne z natury konfliktogenne. Tworzone dla tego celu wspólnoty mieszkaniowe mogą być tylko ułomnymi osobami prawnymi. Ich sprawne funkcjonowanie zależy od tak trudnego do osiągnięcia w praktyce consensusu współwłaścicieli jednocześnie będących właścicielami odrębnych lokali. Zgodnie z Konstytucją wyboru między formą spółdzielczą a własnością ( w domu wielomieszkaniowym) powinni dokonywać sami zainteresowani, a nie narzucający im swą wolę ustawodawca. Przymusowa likwidacja ( czy to jednorazowa czy stopniowa) spółdzielczości mieszkaniowej jest więc sprzeczna z ustawą zasadniczą, a mimo to, jak była już parokrotnie mowa, jest ciągle aprobowana przez Trybunał Konstytucyjny.

Przedstawione analizy wskazują na pilną potrzebę zupełnie nowych rozwiązań w zakresie spółdzielczości, a zwłaszcza spółdzielczości mieszkaniowej. Przedstawienie spójnych propozycji de lege ferenda wykracza już jednak poza tematykę niniejszego opracowania.

Dr Bohdan Zdziennicki

Sędzia TK w stanie spoczynku

Były Prezes TK

Źródło: „Domy Spółdzielcze’ nr 9/2014